全國人大常委會主任郝如玉昨天在“中國法律研討會”上透露，我國現(xiàn)行稅收立法只有三部經(jīng)全國人大審議，其他大部分法律由中華人民共和國國務(wù)院和有關(guān)公安部發(fā)布，明確規(guī)定稅收行政規(guī)章過大。對此，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，稅收制度作為經(jīng)濟發(fā)展的基本制度之一，應(yīng)該以立法的形式體現(xiàn)出來，這是各國的基本做法。在中國，全國人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議應(yīng)該制定香港的稅收基本法。因此，多年來在稅收的各個領(lǐng)域授權(quán)立法的做法需要扭轉(zhuǎn)。
CPPCC立法機關(guān)制定的現(xiàn)行稅收法規(guī)很少，大多數(shù)是由行政機關(guān)制定的。
中央財經(jīng)大學(xué)商學(xué)院講師甘紅仁表示，從1980年開始，全國人大基本上只制定了三部稅法。第一個是1980年9月通過的中華民國
法》，另一部首先是1991年4月通過的《中華人民共和國外商投資中小企業(yè)與外國》
法律”。作為一般立法，只有全國人大常委會制定的第一部稅法，即1992年9月通過的《中華人民共和國稅收征收條例》，分別于1995年和2001年修訂。
更好的稅收立法以行政規(guī)章的形式出現(xiàn)。甘紅仁介紹，1994年，中國實行分稅制，作為地方政府的試點。現(xiàn)在中國所有稅收立法中，全國人大及其常委會制定的稅收法律只有10%左右，其余80%是中華人民共和國國務(wù)院制定的，行政法規(guī)有10%左右是司法部、國家稅務(wù)總局、海關(guān)制定的。分稅制改革實施后，我國有25個增值稅學(xué)術(shù)文件和23部稅法，其中只有15.2%是全國人大及其常委會制定的《企業(yè)合理避稅法》，84.8%是國務(wù)院和中華人民共和國有關(guān)行政部門制定的稅務(wù)行政規(guī)章。
甘紅仁認(rèn)為，中央政府制定的關(guān)于酒類稅收的行政規(guī)章制度，是立法、執(zhí)行、監(jiān)督相結(jié)合的。人大的決策權(quán)和撤銷權(quán)不能得到充分有效的運用，司法審查權(quán)極其有限，不會造成很多有爭議的問題。
中國政法大學(xué)講師劉劍文表示，自1994年以來，中國實行了分稅制的地方政府體制。橫向上，從省級(含省級)起，將金融政府機構(gòu)設(shè)置為國家稅務(wù)局系統(tǒng)和地方稅務(wù)局系統(tǒng)。國家稅務(wù)局系統(tǒng)對企業(yè)合理避稅實行垂直管理，地方稅務(wù)局系統(tǒng)實行以下垂直管理。從縱向來看，我國金融政府機構(gòu)的設(shè)置與目前的行政體制改革大致相同，即商務(wù)部、省級稅務(wù)、市級稅務(wù)、(市)、縣區(qū)稅務(wù)和稅務(wù)所。中華人民共和國國務(wù)院在實行分稅制時強調(diào)，中央有稅、分稅制、地方稅的企業(yè)的行政權(quán)要集中在機關(guān)，以保持機關(guān)行政秩序的一體化，維護全省統(tǒng)一的消費市場，維護中小企業(yè)之間的平等競爭。但是之前新制度的實施比較倉促，使得新制度不太實用，以至于商務(wù)部或者商務(wù)部和司法部被迫發(fā)表文章對新制度進行補充。
劉劍文指出，時至今日，這種現(xiàn)象依然存在，形成了具有中國特色的“新版法律”。由于我國金融政府機構(gòu)多達五級，當(dāng)最低一級稅務(wù)機關(guān)制定的涉稅法規(guī)和學(xué)術(shù)文件到達主要執(zhí)行機關(guān)——(市)、縣、區(qū)及下屬稅務(wù)機關(guān)時，時間短則一月，長則一年。這從主觀上決定了我國稅收執(zhí)法長期追溯執(zhí)行的可能性。
現(xiàn)行的公共稅法規(guī)定太多，不明確，所有規(guī)定都授權(quán)行政機關(guān)進行解釋和確定。這種現(xiàn)象仍然是立法界質(zhì)疑較少的難題之一。
北京大學(xué)法學(xué)院講師石全文告訴幾位記者，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)發(fā)展和國家貧困水平的提高，所得稅在整個財政支出中的比重大大擴大。這種增值稅已經(jīng)成為我國納稅最少的企業(yè)合理的避稅手段，也是僅次于稅收征管可玩性的增值稅之一，且稅收損失范圍較廣。原因是個人所得稅法的立法歷史悠久。法律只有14條，1500多字。其中主要構(gòu)成要件的簡單征稅、簡單免稅、法定減免稅明確規(guī)定了自下而上的規(guī)定，由行政機關(guān)解釋確定。
此外，直接影響稅率的扣除標(biāo)準(zhǔn)和征收方式也由行政機關(guān)明確規(guī)定。據(jù)粗略統(tǒng)計，僅1994年1月至1998年10月，司法部、商務(wù)部和部分地方稅務(wù)局就制定了158份關(guān)于企業(yè)在個稅各方面合理避稅方法的學(xué)術(shù)文件，約16萬字。由此可以看出，我國現(xiàn)行的公共稅法法規(guī)很差。這種現(xiàn)象的存在導(dǎo)致了我國現(xiàn)行稅收公法規(guī)定在沒有解釋的情況下完全難以實施的局面。
行業(yè)研究人員認(rèn)為，我國現(xiàn)行稅收法律法規(guī)的立法水平普遍較高，對法律法規(guī)的實施產(chǎn)生了負(fù)面影響。立法必須具有權(quán)威性，才能得到遵守和執(zhí)行。
全國人大專門委員會修改辦公室主任張永志認(rèn)為，根據(jù)中國新憲法，全國人大及其常委會享有至高無上的威望，行政機關(guān)、檢察機關(guān)、軍事戰(zhàn)略機關(guān)都是由他們創(chuàng)設(shè)的，對他們負(fù)責(zé)，受他們監(jiān)督。人大及其常委會立法，可以從整體上保障立法的權(quán)威性，有利于發(fā)揮國家保障法律法規(guī)實施的作用。只有國家權(quán)力最低的機關(guān)才有領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)和監(jiān)督國家的行政權(quán)，有利于國家行政機關(guān)、檢察機關(guān)和其他國家機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作，共同負(fù)責(zé)法律法規(guī)的實施。如果主要把行政機關(guān)作為整體立法，那么在以上幾個方面就很差了。
根據(jù)石全文的研究，由于行政機關(guān)立法程序的簡單性和中國封建制度的強大基礎(chǔ)，這種基礎(chǔ)會以心態(tài)或缺乏心態(tài)對人們的行為和思維方式產(chǎn)生負(fù)面影響。在這種情況下，不容易導(dǎo)致政府首腦的精神，導(dǎo)致隨意立法，使立法的可靠性差，難以贏得社會的認(rèn)可，增加了執(zhí)法的可玩性和生產(chǎn)成本。特別是司法部和商務(wù)部的立法將稅收立法、稅收執(zhí)法和稅收使用者融為一體，決定了他們只能更加注重自身職責(zé)的需要。