昨天，政府深化“信息化定額和地租征收管理試點方案”改革，指出征收管理試點要遵循“非法稅收管理指引，以法治為導向進行財政稅收籌劃，注重運用法治思維和法治推進財政稅收籌劃改革，落實稅收法定標準。完善征管立法體系，增強稅收執(zhí)法的優(yōu)越性和學術(shù)性。”筆者認為，稅收征管是財政管理最重要的樞紐，其法制化進程是中央政府治理體系完善的標志。應在國家繳納稅收的總體水平上建立總法律顧問制度，負責稅法假設(shè)、稅收事先裁定和案件審批。
金融事務(wù)
行政機關(guān)建立總法律顧問制度是時代的要求
首先，社會對稅收法治的程序和標準有了新的期待。近年來，中央政府的管理發(fā)生了深刻的變化。隨著自由化的深入和信息技術(shù)時代的到來，國民的胡佳精神得到了強化，社會對稅收制度確定公共服務(wù)有了更高的要求；支付公共服務(wù)的核心內(nèi)容是稅法決策權(quán)的準確運用。無論是《稅收征管法修訂建議》中需要解決的事前裁定問題，還是由來已久的案例審批問題，還是稅收執(zhí)法中稅收構(gòu)成主體的認定問題，即稅法的高評價問題，都涉及到稅法決策權(quán)的準確運用。隨著對基本稅收權(quán)利保護意識的增強，新修訂的《訴訟法》第52條賦予法院審查稅收“學術(shù)文件”合法性的權(quán)力。以前被忽視的稅收制度的隨機性，必須轉(zhuǎn)化為稅法的解釋。其次，在體制改革走向必要的擴大所得稅比例的過程中，由于所得稅的稅負極低，不容易引起社會的關(guān)注，并且通過TVB和互聯(lián)網(wǎng)等許多中央數(shù)據(jù)渠道廣泛傳播和發(fā)酵，更容易形成公眾熱點話題板塊。總之，在全面推進和深化中華民族改革的戰(zhàn)略下，社會各界對稅收治理和稅收法治的戰(zhàn)斗力和水平有了新的期待。
第二，稅務(wù)管理原有的組織和職責整合面臨新的變化。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《信息化定額和地租征收管理試點方案》對稅收管理進行了改革，提出了新的目標、方針和明確的政策。作者認為，當前
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行政機關(guān)的征管方式、機構(gòu)設(shè)置、崗位責任制、管理程序、責任整合等都急需變革，甚至需要系統(tǒng)再造。目前的征收管理機構(gòu)分為征收和稽查兩大機構(gòu)。征管部門還為增值稅業(yè)務(wù)設(shè)立了相同的業(yè)務(wù)部門，從左到右復制，行使解釋權(quán)限和政策、轉(zhuǎn)發(fā)財務(wù)和稅務(wù)規(guī)劃的職責。這個機構(gòu)在納稅人數(shù)量激增、稅務(wù)業(yè)務(wù)變得更簡單的前提下，變得越來越僵化。稅收征管實踐對稅源管理、公共服務(wù)支付、支付風險評估、軍事情報管理、大中小企業(yè)公共服務(wù)與管理、辯論救濟制度功能等提出了新的挑戰(zhàn)。而且，解決這些問題的關(guān)鍵是建立一個強大的、專業(yè)的、權(quán)威的法律機構(gòu)，橫向上構(gòu)建一個現(xiàn)代化的稅務(wù)管理組織體系，如納稅評估與納稅風險評估的關(guān)系、稅務(wù)案件審批的適用、稅務(wù)企業(yè)糾紛解決功能中的“花錢買訴權(quán)”問題、基本稅收法治板塊的第一時間、專業(yè)應對暴力等。
第三，專業(yè)稅法需要局級權(quán)威專業(yè)機構(gòu)辦理。隨著稅收法治的推進，稅收行政權(quán)逐漸收歸立法機關(guān)，稅收治理體系中的行政權(quán)、立法權(quán)和行政權(quán)需要相互協(xié)調(diào)、直接影響，因此有必要重啟并開放稅收司法機關(guān)。稅收法家是稅收法治的基礎(chǔ)。同時，稅法缺失問題是一個全球性的問題。為了明確刑事案件中稅收構(gòu)成行為人的認定，仍然有必要依靠部長級稅法的競爭規(guī)則，但有必要建立和完善外部審查、禮儀和控制機構(gòu)，以應對日益加強的外部監(jiān)督。現(xiàn)代稅務(wù)管理面臨的稅法問題更簡單。有些稅收制度沒有解釋權(quán)，存在缺陷或解釋不當，但又不能立即糾正，導致各地執(zhí)行不一，令納稅人恥笑，破壞稅法的嚴肅性。為了對明確交易類型的稅務(wù)構(gòu)成主體的財務(wù)稅務(wù)籌劃的認定提供專業(yè)的解釋、指導或回復，有必要在局級設(shè)立一個一般法律咨詢機構(gòu)，負責簡單和困難的稅法的具體、專業(yè)、權(quán)威和法律解答。
稅務(wù)機關(guān)總法律顧問制度研究
第一，總法律顧問是一個機構(gòu)。在該機構(gòu)下，可能有多個職責分支機構(gòu)，履行裁決前、政策承擔、爭議和民事訴訟處理、國際稅法與司法權(quán)協(xié)調(diào)、日常管理程序和管理法規(guī)的起草和審核等職責。以加拿大國內(nèi)稅收署為例。其總法律顧問由副總統(tǒng)提名，由國會任命。現(xiàn)在它有數(shù)千名金融辯護律師。它是一個相當專業(yè)的組織，無權(quán)對“提議的交易”發(fā)布預先裁決，而聯(lián)邦政府縣級法律顧問意味著它無權(quán)對“已確立的交易”發(fā)布預先裁決。該機構(gòu)的總法律顧問領(lǐng)導著許多立法研究人員和稅法研究人員。在適當?shù)臅r候，甚至可以利用中央政府購買公共服務(wù)，利用內(nèi)部研究人員和公共政策進行討論和斗爭，從而有效保證專業(yè)水平，避免可能發(fā)生的情況。
二、總法律顧問最佳人選的選擇。總法律顧問也是法律專家，應該是公認的、知名的權(quán)威法律或稅法。鑒于稅法問題的學術(shù)性、復雜性、一般性和綜合性，總法律顧問應在新憲法、公法、法律、民商法、法律、刑事訴訟法、程序法等各個領(lǐng)域具有深厚的基礎(chǔ)或?qū)ｉL。，并進入稅法研究或稅法公共政策的各個領(lǐng)域，成為學術(shù)界或工業(yè)界公認的具有深厚經(jīng)驗的稅法研究者。
綜上所述，開放稅務(wù)司法機關(guān)已經(jīng)成為一定的政策預設(shè)，體制改革需要跨越稅收法治的層面，接受稅收法治的檢驗。稅收管理改革應以實現(xiàn)法治和完善治理體系為目標，以盡早建立總法律顧問制度為步驟，以實現(xiàn)“稅收法定主義者”和“加強稅務(wù)學術(shù)文獻審查”為未來，以“廣泛建立法律顧問制度”的要求為動力體系，語法化現(xiàn)代稅收管理機構(gòu)和管理，配合《稅收征管法》的積極修訂。這樣，現(xiàn)有的稅收管理改革的目的和方向也是如此
(中國社會科學院編寫
財經(jīng)新聞
金融和稅法案例研究所副所長)